今年8月27日，李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取了政策措施落實第三方評估匯報。這是中央政府首次委托第三方來評估政府工作，上述話語即出自這個報告。據(jù)悉，李克強總理對評估效果很滿意，認(rèn)為報告提供了“豐富真實、原汁原味的第一手情況”。
       近一年多來，從國務(wù)院到各個部委、地方政府，都開始大規(guī)模地引入第三方評估。據(jù)南都記者統(tǒng)計，李克強至少在7次國務(wù)院常務(wù)會議上提到“第三方評估”。
       國家行政學(xué)院黨委書記、副院長陳寶生認(rèn)為，今年可以被視為“中國第三方評估的元年”，國務(wù)院層面上對一些重點政策的執(zhí)行情況進(jìn)行第三方評估，給全社會一個信號，今后第三方評估將會成為政府管理中的一個常態(tài)。
       南都記者了解到，有關(guān)部門正在起草“各級政府第三方評估指導(dǎo)意見”，這一文件將對第三方評估的范圍、主體、評估者的資質(zhì)、委托的方式、評估的公開等做出規(guī)范。

國務(wù)院首次委托，第三方如何評估政府工作？
       國家行政學(xué)院是在今年6月初接到國務(wù)院辦公廳委托任務(wù)。據(jù)悉，接到這一任務(wù)的還有中科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心和全國工商聯(lián)。
       按照分工，4家機(jī)構(gòu)將對今年國務(wù)院重點推動的5項工作分別開展評估：國家行政學(xué)院評估“取消和下放行政審批事項、激發(fā)企業(yè)和市場活力”的落實情況；工商聯(lián)評估“向非國有資本推出一批投資項目”；中科院評估“重大水利工程及農(nóng)村飲水安全”。
       國研中心則承擔(dān)了兩項評估任務(wù)，分別是“加快棚戶區(qū)改造”和“實行精準(zhǔn)扶貧”。
       國務(wù)院最初的要求是8月10日前上交評估總報告，“時間非常緊”，國家行政學(xué)院隨即成立了22名評估組成員，分成3個評估組，小組長均由副院長擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組組長則是學(xué)院黨委書記陳寶生。評估組成員全部都是教授，加入團(tuán)隊的副教授和博士生都只能“打下手”。
       國家行政學(xué)院評估組成員、中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳向南都記者介紹，評估組借鑒國際經(jīng)驗，對行政審批改革確定了“六評一看”(即評目標(biāo)、評數(shù)量、評含金量、評監(jiān)管、評規(guī)范、評效果；看下一步審批改革)的評估方法。隨后，評估組快遞出了2800多份調(diào)查問卷，并開始趕赴20個部委、11個省(市、區(qū))、24個地級市(區(qū))和10個縣(市)進(jìn)行評估，先后召開103場座談會，參加座談訪談的有2000多人。
       工商聯(lián)評估的是“向非國有資本推出一批投資項目”，為聽取民營企業(yè)聲音，全國工商聯(lián)4個調(diào)查組分赴12省市，召開的174場座談會共有1693家民營企業(yè)參加，實地走訪企業(yè)278家，回收有效問卷3044份，獲取了30多萬字“原汁原味”的一手情況。
       由于時間太緊，國家行政學(xué)院評估組最終寫總報告的時候，一些地方政府的調(diào)查問卷還未快遞回來，最終采用的樣本是2400多份調(diào)查問卷。
       為保證評估順利進(jìn)行，國務(wù)院還特地給各個評估組批了“路條”，評估組所到之處也因此受到“高度重視”。在河北，兩名省委常委出面介紹情況。全國工商聯(lián)評估組到湖南時，還受到省委書記、省長會見。評估組到教育部當(dāng)天，教育部則派了11個部門27位負(fù)責(zé)人逐個逐個參加座談。
       一個有意思的細(xì)節(jié)是，在評估組到來之前，國務(wù)院督察組剛在地方開展過督查，一些地方政府圖省事，把匯報給督察組的材料復(fù)印了一份，又提交給了第三方評估組，后來才發(fā)現(xiàn)評估組和督察組的思路完全不一樣，“督察組要看審批改革是否落實，我們還關(guān)注審批下放之后的監(jiān)管做得如何?！币晃粎⑴c此輪評估的專家告訴南都記者。
       8月27日國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強對四家機(jī)構(gòu)的評估效果很滿意，認(rèn)為提供了“豐富真實、原汁原味的第一手情況”。
7次國務(wù)院常務(wù)會議，李克強專門談到第三方評估

       去年9月6日，李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取全國工商聯(lián)所作的民間投資政策落實情況第三方評估匯報。這是李克強首次在國務(wù)院常務(wù)會議上，專門聽取第三方評估。
       雖然這次“第三方評估”不是由國務(wù)院直接委托，而是由國家發(fā)改委委托全國工商聯(lián)所作，但就一項政策的落實情況專門聽取第三方評估，國務(wù)院的這一舉措，對重大決策民主化、科學(xué)化具有開創(chuàng)性意義。據(jù)悉此次第三方評估，確實也聽到了不少“真聲音”，發(fā)現(xiàn)了不少“真問題”，比如民營企業(yè)在市場準(zhǔn)入方面仍遭遇不少體制性和政策性障礙；部分實施細(xì)則不具體、操作性不強或門檻設(shè)置過高，實踐中很難落實；對政策落實缺乏考核監(jiān)督等等。正因為從第三方評估匯報中了解到真實情況，國務(wù)院有的放矢，立刻推出為民間投資參與市場競爭“松綁開路”的五大舉措。

       這次國務(wù)院常務(wù)會議專門強調(diào)，“各部門要強化對政策落實情況的督查考核，注重引入社會力量開展第三方評估，接受各方監(jiān)督，不能‘自拉自唱’?！?nbsp;      

據(jù)南都記者統(tǒng)計，從2013年9月6日到今年8月27日，李克強先后在7次國務(wù)院常務(wù)會議上專門談到“第三方評估”。
       67歲的國家發(fā)改委原黨組成員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會顧問宋曉梧參與了一次國家發(fā)改委委托的對全國11個綜合改革配套試驗區(qū)的評估。
       2005年，中國第一個綜合改革配套試驗區(qū)在上海浦東新區(qū)成立，隨后，重慶、湖南、山西等10個地區(qū)分別獲批準(zhǔn)設(shè)立了綜合改革配套試驗區(qū)。9年過去，這些試驗區(qū)做得如何、哪些經(jīng)驗可向全國推廣、哪些試點還得繼續(xù)探索，成為評估組評估的重點內(nèi)容。        

南都記者了解到，國家發(fā)改委先召集了受委托的12家機(jī)構(gòu)，開了三四次會，包括中國人民大學(xué)在內(nèi)的11家評估機(jī)構(gòu)分別對11個綜合配套改革試驗區(qū)做單獨的第三方評估，宋曉梧所在的中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會則是進(jìn)行總體評估。       

發(fā)改委為每個評估小組各配備一個聯(lián)絡(luò)人，保持聯(lián)絡(luò)溝通，形成工作機(jī)制”，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長、人大評估組的副組長趙錫軍說，有了這一層保障，評估組提出見什么人，去什么單位考察，各方都比較配合。      

作為發(fā)改委總結(jié)評估的承擔(dān)者，宋曉梧去山西考察，一些官員為了應(yīng)付，都事先準(zhǔn)備好了稿子?！氨緛硎侨チ私赓Y源城市轉(zhuǎn)型的試點，他們卻談到不相關(guān)的教育問題，而且談得很細(xì)致”。宋曉梧直接打斷匯報說，“扯太遠(yuǎn)了，直接談問題”。        

最終，綜合配套改革試驗區(qū)的第三方評估報告提交至國務(wù)院，李克強總理專門做了批示，“認(rèn)為評估質(zhì)量很高，效果很好”。        

在承接這項任務(wù)時，參與者都簽了保密協(xié)議。最開始，評估結(jié)果也不準(zhǔn)備公開，不過最終，有關(guān)方面在和涉及的部委協(xié)商后，決定把這次評估報告整理。        

宋曉梧說，報告的公開，征求了各部門意見，大家認(rèn)為把成果拿出來討論，對改革有積極作用，“有些領(lǐng)導(dǎo)同志也主張公開”。

一個標(biāo)本：互相之間不通氣“背靠背”式評估        

除了國家發(fā)改委外，教育部、科技部都在2014年下發(fā)的文件和規(guī)章中，提出要引入第三方評估。民政部已經(jīng)委托五所大學(xué)成立了五個“和諧社區(qū)建設(shè)”的“第三方”評估小組。一些省份也效仿國務(wù)院，派出第三方評估組，督查政策落實情況。        

改革開放新的“試驗田”的上海自貿(mào)區(qū)在今年經(jīng)受了第三方評估的一次又一次“洗禮”。截至目前，已經(jīng)受到國研中心、普華永道管理咨詢公司、上海財大、上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)和上海投資咨詢公司至少5家機(jī)構(gòu)的第三方評估。       

這些第三方評估同步進(jìn)行，被要求互相之間不通氣，一個政策有多家第三方進(jìn)行評估，其結(jié)論和效果也能進(jìn)行比較。有意思的是，早在約半年前，上海社科院和國家發(fā)改委就已經(jīng)分別向國務(wù)院提交了一份上海自貿(mào)區(qū)的評估報告。李克強覺得這還是內(nèi)部評估，雖然值得肯定，但還需要邀請第三方來進(jìn)行評估。        

在進(jìn)行第三方評估的同時，一些地方還意識到，如果要真正發(fā)揮第三方評估在科學(xué)決策和民主決策中的作用，還需要在第三方評估制度建設(shè)上發(fā)力。        

湖南省在全國率先制定《湖南省全面深化改革第三方評估辦法》(試行)。南都記者從湖南省委辦公廳獲悉，這項工作由湖南省委改革辦牽頭。該辦法11月已經(jīng)在湖南省委深改組討論通過，正待進(jìn)一步修改后出臺。       

“制定這個辦法，我們也和中央改革辦匯報過”，湖南省委改革辦一位工作人員對南都記者說，湖南先行出臺辦法，主要是為了增強改革的科學(xué)性、協(xié)同性和實效性，“現(xiàn)在的改革都是‘存量改革’，全是難啃的硬骨頭”，所謂“科學(xué)性”，就是增強改革方案出臺前的預(yù)判；“協(xié)同性”，就是增強改革方案在推進(jìn)過程中的彼此協(xié)調(diào)，不互相打架；所謂“實效性”，就是確保改革的落地。        

改革必然牽涉部門利益，他們認(rèn)為，由“第三方”做評估會更具客觀性、權(quán)威性。這位工作人員透露，在湖南的“第三方評估”辦法中，不僅規(guī)定對改革落實情況要進(jìn)行“事后評估”，還把改革方案實施前要進(jìn)行的“事前評估”、改革過程中的“事中評估”都寫入了辦法中。這意味著，根據(jù)辦法，第三方評估日后將伴隨湖南改革的全過程。        

和湖南一樣，河北、河南好幾個地方都準(zhǔn)備出臺類似的第三方評估辦法。為此，他們還專門找到了參與國務(wù)院委托評估的國家行政學(xué)院評估組求教，希望舉辦培訓(xùn)班。

更高層次：中央重大決策引入第三方評估        

第三方不局限于對政府工作的評估，還體現(xiàn)在黨中央國務(wù)院重大決策部署貫徹落實情況以及重大立法上。        

今年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》則提出，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見。        

11月27日，黨中央國務(wù)院重大決策部署貫徹落實情況督查動員會決定對十八屆三中全會《決定》的重要部署、2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定的主要任務(wù)、十二屆全國人大二次會議審議通過的《政府工作報告》重點工作的完成情況進(jìn)行督查，對其中部分重點政策措施落實情況開展第三方評估。        

除了對政策落實情況的評估，不少部門還開始在政策實施之前的評估，就決策也引入第三方評估。      

“如果政策出臺前就有政策評估，就可以避免一些不負(fù)責(zé)任的政策出臺”，王滿傳說，這些不負(fù)責(zé)任的政策會“影響政府的威信”。        

南都記者了解到，中國社科院正在對十八屆三中全會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明領(lǐng)域的百余項改革落實方案做第三方評估。這項任務(wù)目前由社科院副院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任李揚牽頭。此外，國務(wù)院發(fā)展研究中心也在承擔(dān)這項評估任務(wù)。       

 “現(xiàn)在評估的任務(wù)很重”，中國社科院一位評估組專家對南都記者說，社科院承擔(dān)的三中全會改革方案評估任務(wù)，是一項跟蹤式的評估。先是對方案，然后是對執(zhí)行過程、結(jié)果的評估，會一直持續(xù)下去。

觀察“如何保證第三方評估的獨立性？”        

今年國務(wù)院委托進(jìn)行評估的4家機(jī)構(gòu)都是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，有輿論認(rèn)為，這只能算“準(zhǔn)第三方評估”。究竟怎么樣才是第三方評估？如何保證評估的獨立性？這些都是輿論關(guān)注的問題。        

國家行政學(xué)院評估組成員、中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認(rèn)為，所謂第三方是相對于第一方和第二方來說的，從落實的角度來講，自查的各個部門就是第一方，國務(wù)院督察組是第二方。既不制定政策，也不執(zhí)行政策，獨立于政策運行過程之外的、相對超脫的機(jī)構(gòu)就是第三方。        

 比如，像國家行政學(xué)院這樣的機(jī)構(gòu)日常既不制定也不執(zhí)行具體的政策，獨立于政策過程之外，可以視為“第三方”。        

在參與了對全國11個綜合改革配套試驗區(qū)評估的宋曉梧看來，第三方評估的獨立性確實存在兩難的問題。他所在中國體改會是受國家發(fā)改委委托，進(jìn)行評估的。在出發(fā)之前，國家發(fā)改委就會通知當(dāng)?shù)卣u估組要去調(diào)查什么地方、調(diào)查什么情況，地方政府都不敢攔著，一定程度上，他們確實能獲得真實情況。       

   “掌握第一手材料，把握真實的信息是必須的”，受發(fā)改委委托帶隊去評估湖南長株潭兩型試驗區(qū)的中國(海南)改革研究院院長遲福林說。       

但如果進(jìn)行第三方評估的智庫完全獨立，在評估的過程中，一些部門和地方很可能以“保密、沒有義務(wù)提供這方面資料”為由拒絕，那么即使機(jī)構(gòu)是完全獨立，最終的評估報告也有可能是不全面的。      

 “社會力量不見得能與決策者的利益剝離開，而體制內(nèi)的評估者也可視為立場中立”，長期研究智庫的清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授朱旭峰認(rèn)為，盡管體制外的第三方能盡量保證其獨立性，但是其評估的質(zhì)量也有待檢驗。

       宋曉梧也說，即使目前采用招投標(biāo)的方式來選擇第三方評估機(jī)構(gòu)，最后還是可能落到那些有研究能力、規(guī)模較大的官方和半官方智庫身上。其中一個重要原因是社會智庫的規(guī)模還比較小，智庫產(chǎn)業(yè)在中國仍有待壯大。